فساد، محیطزیست و حاکمیت قانون
یکی از معروفترین تعاریف از فساد، سوءاستفاده از قدرت عمومی برای کسب منافع شخصی است
هفت صبح| در ایران، اصلیترین مقرراتی که معیار تشخیص آلایندگی یا عدمآلایندگی یک بنگاه اقتصادی توسط سازمان حفاظت محیطزیست قرار میگیرند، عبارتند از: حد مجاز انتشار آلایندههای هوا در صنایع (مصوب ۱۳۹۷)، حدود مجاز آلودگی صوتی (مصوب ۱۳۹۷)، استانداردهای خروجی فاضلاب (مصوب ۱۳۷۳) و استاندارد تخلیه پساب به دریاهای ایران (مصوب ۱۳۹۹)و حدود مجاز آلودگی خاک (مصوب ۱۳۹۸). غیر از تعیین حدود مجاز آلودگی خاک که به استناد ماده ۱۱ قانون حفاظت از خاک مصوب سازمان حفاظت محیطزیست است، سایر مقررات یادشده مصوب هیئتوزیران هستند.
اولین نکته که در نگاهی به اسامی این مقررات مشاهده میشود، آن است که چرا برخی عنوان «حدود مجاز» دارند و برخی «استاندارد»؟ ثانیا چرا مرجع تصویب عمدتا هیئتوزیران است و در یک مورد خود سازمان حفاظت محیطزیست؟ شاید پاسخ سطحی به این دو سوال آن باشد که «چون قانون چنین تعیین کرده»؛ اما موضوع اصلا از آنجا سرچشمه میگیرد که بر اساس قانون تقویت و توسعه نظام استاندارد، از سال ۱۳۹۶ سازمان ملی استاندارد تنها مرجع رسمی سیاستگذاری، نظارت و هدایت نظام استاندارد در کشور است که به دلیل سابقه، تجربه و ارتباطات بینالمللی خود، این کار را با روشهای نسبتا استانداردی انجام میدهد.
همچنین بر اساس این قانون، هیچ سازمان یا نهاد دیگری حق وضع استاندارد در کشور را ندارد. از نظر ماهوی، مقادیر مجاز انتشار کاملا از جنس استاندارد هستند و فرآیند تعیین آنها باید از مسیر فرآیندهای متداول تدوین استاندارد بگذرد و این باعث میشود که بر اساس قانون، سازمان متولی تعیین، تدوین و نظارت بر آنها سازمان ملی استاندارد باشد. پس نزدیکترین راه برای خارج کردن چنین اموری از حیطه قانون و سازمان ملی استاندارد چیست؟ حاکمیت با قانون و خلق عناوین و اختیارات جدید! واژه «استاندارد» را به «حدود مجاز» تبدیل میکنیم، مرجع تصویب هم اگر زورمان رسید در سازمان حفاظت محیطزیست نگه میداریم و اگر نرسید، در سطح وزیران کشور.
کیفیت قانونگذاری و کیفیت اجرا
عمده قوانین محیطزیستی که در یک دهه اخیر در کشور وضع و جاری شدهاند (مواد ۲۷ تا ۲۹ قانون مالیات بر ارزش افزوده، قانون هوای پاک، قانون کمک به ساماندهی پسماندها، ماده ۲۲ قانون برنامه هفتم و...)، مبتلا به مسائل اساسی از منظر حقوقی، فنی و حکمرانی هستند.
شتاب افت کیفی این قوانین نیز بسیار بالاست. یعنی هر چه جلوتر میآییم، قوانین مسئلهدارتر میشوند و به ماده ۲۲ قانون برنامه هفتم که میرسیم، اصلا قانون خود به زمینهساز بروز فساد و عدم کارکرد ابزارهای محیطزیستی تبدیل میشود. مثلا: در بند الف، صرفا «طرحهای بزرگ جدید و طرحهای توسعهای بزرگ» مشمول ارزیابی اثرات محیطزیست شدهاند. با همین عبارت در متن قانون، فهرست پروژههای مشمول ارزیابی یکجا منهدم شد! یعنی دیگر مهم نیست که آثار طرح چقدر قابل ملاحظه باشد یا طرح در کجا باشد، فقط اندازه طرح مهم است.
مثلا یک زبالهسوز کوچک در یک استان شمالی، گرچه دارای آثار مخرب بسیار قابلملاحظه است، اما چون کوچک است دیگر مشمول ارزیابی نمیشود. در بند ب، «طرحهای کلان توسعهای دستگاههای اجرایی» مشمول ارزیابی راهبردی محیطزیست شدهاند و سازمان باید آنها را تایید کند. این در حالی است که در کل کشور یک شرکت مشاور برای اجرای SEA یا یک طرح ارزیابی راهبردی محیطزیستی تاکنون انجام نشدهاست و اصلا ساختار تصمیمگیری کشور برای طرحهای کلان یا حتی وضع همین قوانین برنامههای توسعهای نیز از بیخ بر مبنای ارزیابی راهبردی محیطزیست نیست.
در بند پ، مصداقی عینی و عملیاتی برای ایجاد موقعیت تعارض منافع و افزایش فساد در جامعه با برقرار کردن ارتباط مالی میان «ناظر و منظور» ارائه شدهاست؛ چنین که بر اساس قانون، واحدی که بر آن نظارت میشود باید هزینه نظارت را به آزمایشگاهی که به نیابت از سازمان حفاظت محیطزیست بر او نظارت کرده بپردازد! فارغ از اینکه کارفرمای آزمایشگاه، سازمان بوده و باید هزینه را میپرداخته (یا حداقل رابطه مالی غیرمستقیم ایجاد میکرده)، مشخص است که ارتباط مالی میان ناظر و منظور امکان پرداخت رشوه برای تغییر نتیجه یا امکان گروکشی در پرداخت در صورت اعلام نتیجه نامناسب برای ناظر را فراهم میکند.
مبارزه با فساد، از تشخیصمحوری تا قانونمداری
یکی از معروفترین تعاریف از فساد، سوءاستفاده از قدرت عمومی برای کسب منافع شخصی است. در سالیان اخیر از حضور نهادهای امنیتی و نظارتی و دستگیریها و گرفتاریهای مدیران و کارمندان دستگاههای دولتی، از جمله سازمان حفاظت محیطزیست مکررا شنیدهایم. از آخرین نمونه آن در یکی از دفاتر حساس سازمان که عموما با خودروسازها سروکار دارد، کمتر از دو ماه میگذرد. همزمان ترجیعبند اغلب مقررات مرتبط با سازمان حفاظت محیطزیست چنین عبارتهایی است: «به تشخیص سازمان» و «پس از تأیید سازمان». اصلا اصرار سازمانی که از نظر توان، استعداد و نیروی انسانی چنین تحت فشار است و در کار روزانه خود با چالشهای جدی مواجه است، برای ایجاد اختیارات و مجوزهای جدید برای خود، فینفسه عجیب است.
در مقابل اما روشن است که هر گاه معیار قضاوت، از مقررات و رویههای مشخص و شفاف، تبدیل به تشخیص شخصیتهای حقوقی یا حقیقی شود، بدونتردید زمینهای برای مذاکره و امضا طلایی فراهم میشود و امکان بروز فساد، خودبهخود افراد مستعد آلوده شدن به فساد را تولید میکند.
پس تا وقتی ۱۰ مجوز و امضا برای واردات نوعی از ضایعات به کشور یا ورود یک خودرو به چرخه مصرف در یک نهاد وجود داشته باشد، تبعا ۱۰ زمینه مستعد فساد وجود دارد و به باور نگارنده، کارآمدتر شدن عملکرد دستگاه نظارتی در گرو آن است که به جای برخورد واکنشی با افرادی که آلوده به فساد شدهاند، به صورت کنشگرانه، پیشتر زمینههای بروز فساد از میان برداشته شود.
تقلید همسانگونه و گامهای کوچک اصلاحی
تجربه جهانی نشان میدهد الگوبرداری کشورهای کمترتوسعهیافته از الگوهای حکمرانی، نهادی و یا توسعهای کشورهای توسعهیافته، عملا در عموم موارد به شکست انجامیده است. در حقیقت مفهومی که از آن با عنوان تقلید همسانگونه یا همسانساز یاد میشود، شرایطی است که در آن فرمها تقلید میشود، اما به دلیل ناتوانی نهادی، ناکارآمدیها در قالب فرمهای جدید بازتولید میشوند و مسائل حلنشده باقی میمانند.
مت اندروز در تبیین این وضعیت، از استعاره آفتابپرست استفاده میکند؛ به این معنا که دولتها مانند آفتابپرست رنگ خود را با محیط (استانداردهای جهانی) تغییر میدهند، اما این تغییر تنها در سطح پوست یا ظاهر است و ماهیت ساختاری آنها تغییری نمیکند. در مواجهه با این چالشها و برای رهایی از تله تقلید همسانگونه، اندروز پیشنهاد میکند که توسعه حکمرانی نه از طریق کپی کردن فرمها، بلکه از طریق یک فرآیند مستمر از آزمون، خطا و یادگیری در سطح عملیاتی با برداشتن گامهای کوچک اصلاحی صورت گیرد.
