علل بحران در صندوق های بازنشستگی ایران

نظام‌های بازنشستگی به عنوان سیستم‌هایی پویا که تاثیر‌ بسیاری با محیط پیرامونی خود دارند باید همواره از منظر شاخص‌های پایداری مالی مورد آزمون قرار بگیرند

یادداشت رضا میرزاابراهیمی
پژوهشگر اقتصادی

امروزه از بحران صندوق‌های بازنشستگی در ایران به عنوان یکی از ابرچالش‌های پیشِ روی اقتصاد ایران در کنار بحران‌های دیگری نظیر بحران آب، محیط‌زیست و اشتغال نام برده می‌شود. صندوق‌های بازنشستگی جزئی از یک کل به نام نظام تامین اجتماعی به‌شمار می‌روند که کارکردی صرفاً اقتصادی دارند. وظیفه آنها به زبان ساده تجمیع و پس‌انداز بخشی از حقوق و دستمزد افراد جامعه در زمان اشتغال و انتقال مجدد آن به فرد در زمان بازنشستگی (یا ازکارافتادگی)، البته با حفظ قدرت خرید مبالغ انباشت‌شده در طی زمان است. لذا با این تعریف، زمانی که سخن از بحران در چنین نهادهایی به میان می‌آید، منظور بروز بحران مالی به شکل برهم خوردن توازن جریان نقدی ورودی و خروجی صندوق‌هاست. شرایطی که به‌نظر می‌رسد بر بسیاری از صندوق‌های بازنشستگی کشور سایه افکنده و پیش‌بینی می‌شود در صورت تداوم شرایط فعلی طی دهه‌های آتی تمامی صندوق‌های کشور را دربرگیرد.
اما اولین سوالی که در چنین وضعیتی مطرح می‌شود این است که علل اصلی به‌وجودآورنده بحران صندوق‌های مذکور در ایران چیست‌؟ البته که دلایل بسیاری را برای آن می‌توان برشمرد؛ لیکن در یک دسته‌بندی کلی (البته نه اولویت‌بندی‌شده) مهم‌ترین این عوامل را می‌توان به شرح زیر مطرح کرد:
برهم‌خوردن جریان ورودی‌ها و خروجی‌های (مالی و تعداد مشترکان) صندوق‌ها
حکمرانی داخلی صندوق‌های بازنشستگی
قوانین و مقررات بالادستی
مداخلات سیاسی و حاکمیتی
لازم به ذکر است که هر از این موارد می‌تواند همپوشانی‌هایی را با یک یا تمام موارد دیگر داشته باشند، که فارغ از آن در ادامه به تشریح اجمالی نحوه تاثیرگذاری آنها بر صندوق‌های بازنشستگی کشور پرداخته می‌شود.
برهم خوردن جریان ورودی‌ها و خروجی‌ها
این عامل را می‌توان از دو منظر مورد بررسی قرار داد. نخست، جریان وجوه نقدی و دوم مشترکین ورودی و خروجی از صندوق‌ها. در حال حاضر هر دوی این جریان‌ها در اغلب صندوق‌های بازنشستگی کشور دچار عدم تعادل شده به‌طوریکه وزنه این عدم تعادل به سمت جریان خروجی سنگینی می‌کند. به عبارتی، زمانی که نسبت بازنشستگان مستمری‌بگیر به شاغلان بیمه‌پرداز افزایش یا نسبت وجوه نقدی تجمیع‌شده ناشی از پرداخت حق بیمه شاغلان به مزایای مستمری بازنشستگی کاهش یابد می‌توان انتظار بروز بحران در صندوق‌های بازنشستگی را داشت. وضعیتی که برخی از صندوق‌های بازنشستگی کشور از جمله صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق بازنشستگی کارکنان فولاد هم اکنون با آن مواجه‌اند.
کاهش تعداد بازنشستگان نسبت به شاغلان بیمه‌پرداز به دلایل متعددی ازجمله دلایل قانونی، روندهای جمعیتی و نیز شرایط کلی حاکم بر بازار کار می‌تواند اتفاق بیافتد. به عنوان مثال، ممانعت قانونی از تداوم اشتغال در بخشی خاص، مانند بخش دولتی با هدف کوچک کردن ساختار دولت و یا خصوصی‌سازی گسترده یکی از علت‌های قانونی بروز مشکل در صندوق بازنشستگی کشوری است که آن را به یک صندوق بسته (عدم امکان ورود اعضای شاغل جدید به سیستم) تبدیل کرده است. همچنین روندهای ناگزیر جمعیتی ناشی از برهم خوردن روند طبیعی رشد جمعیت در دوره یا دوره‌هایی خاص (مانند انفجار جمعیت ایران در سال‌های دهه ۱۳۶۰ و افت شدید آن در دهه‌های بعد) نیز می‌تواند یکی از عوامل تاثیرگذار بر بحران صندوق‌ها از منظر جریان ورودی و خروجی مشترکین به شمار آید. که البته به‌نظر نمی‌رسد این عامل -علی‌رغم تبلیغات فراوان برخی نهادها نسبت به سالمندشدن جمعیت ایران طی دهه‌های آتی- نقش چندانی در بحران فعلی صندوق‌های بازنشستگی و حتی در دهه‌های پیشِ رو داشته باشد. در این بین اما بازار کار کشور را می‌توان مهم‌ترین عامل برهم‌زننده تعادل صندوق‌ها نامید. شرایط کلی حاکم بر این بازار طی دهه‌های گذشته همواره با نرخ بالای بیکاری، نرخ پایین مشارکت و فعالیت سهم عمده‌ای از نیروی کار در بازار کار رسمی ‌ یا غیررسمی که مشترک هیچ یک از صندوق بازنشستگی نیستند، عجین بوده است. شاخص نرخ مشارکت اقتصادی طی دو دهه گذشته نشان می‌دهد که همواره بیش از ۵۰ درصد جمعیت ۱۰ سال و بیشتر کشور، جمعیت غیرفعال بوده‌اند (نمودار ۱) که سهم بالایی از آن متعلق به زنانِ جامعه است؛ بطوریکه طبق آخرین اطلاعات مرکز آمار ایران در بهار سال ۱۳۹۶ نرخ مشارکت مردان ۶۴٫۵ و زنان ۱۶٫۴ درصد بوده است. طی همین مدت متوسط نرخ بیکاری در کشور همواره بیش از ۱۰ درصد بوده (نمودار ۲) که سبب عدم دسترسی بخش زیادی از جمعیت فعال کشور به سیستم تامین اجتماعی از جمله صندوق‌های بازنشستگی شده است. به علاوه، برآوردها نشان می‌دهد که ۷۶ درصد از کل جمعیت شاغل کشور (۵ تا ۶ میلیون شاغل) مشترک یکی از ۱۸ صندوق بازنشستگی هستند. به عبارتی ۲۴ درصد از این جمعیت تحت پوشش هیچ یک از صندوق‌های بازنشستگی کشور نیستند. جمعیتی که ورود آنها به نظام بازنشستگی کشور مطابق با اصول بیمه‌ای پایدار می‌تواند بار بزرگی از بحران کنونی را از دوش صندوق‌ها بردارند.
حکمرانی درونی صندوق‌های بازنشستگی
یکی دیگر از عوامل بسیار مهم در ایجاد بحران صندوق‌های بازنشستگی را می‌توان به حکمرانی درونی این صندوق‌ها طی دهه‌های گذشته ربط داد. این موضوع از آنجا که به شیوه‌ها و فرآیندهای تصمیم‌گیری مربوط می‌شود، بسیار فراتر از شیوه سه‌جانبه‌گرایی معمول در سطح مدیریت صندوق‌ها (هیات مدیره‌هایی متشکل از نمایندگان کارگران، کارفرمایان و دولت) است. ازاین‌رو، مدیریت کارآمد صندوق‌های بازنشستگی را می‌توان از سه منظر استقرار اصول و قواعد حکمرانی خوب در سطح مدیریت کلان به عنوان «چارچوبی برای سیاست‌گذاری و اداره امور ملی برای تامین برابری و کارآمدی» ، حاکمیت شرکتی «به عنوان چارچوبی برای اداره بنگاه‌ها» و توجه به حضور ذینفعان صندوق‌ها در قالب اتحادیه‌ها، تشکل‌ها و نهادهای مدنی مورد بررس قرار داد.
حاکمیت قانون، شفافیت، پاسخگویی و حق‌اظهارنظر (صدا) چهار شاخص کلیدی حکمرانی به شمار می‌روند که تسری آنها در فرآیندهای مدیریتی و تصمیم‌گیری می‌تواند به عاملی بازدارنده در بروز هرگونه خلل در ساختارهای سازمانی (در سطوح خرد و کلان) شود. به جرات می‌توان گفت که عدم وجود چنین الزاماتی در فرآیندهای انتخاب و انتصاب مدیران کلیدی، تصمیم‌گیری‌ها و سیاست‌گذاری‌ها، صندوق‌های بازنشستگی را در دوره‌هایی به حیات خلوت بسیاری از مدیران کلان برای سوءاستفاده‌های مالی و دست‌اندازی به سرمایه‌هایی که به صورت امانی در اختیار این نهادها قرار گرفته است، تبدیل‌نمود. با همین استدلال می‌توان به راحتی علت و نحوه واگذاری بسیاری از شرکت‌های زیادن‌ده دولتی به صندوق‌ها بابت رد دیون دولت‌ها را توجیه و تفسیر کرد. همچنین عدم وجود یک استراتژی مشخص در مدیریت دارایی‌ها و سرمایه‌گذاری بخشی از منابع مالی صندوق‌ها، ارتباط مستقیمی با عدم وجود اصول و قواعد حکمرانی در سطوح کلان و خرد تصمیم‌گیری این موسسات دارد. چراکه کلیه وظایف مرتبط با سرمایه‌گذاری صندوق‌های بازنشستگی در دستورالعمل‌های سرمایه‌گذاری صندوق‌های تامین اجتماعی ISSA با عنوان «فرآیندهای حکمرانی سرمایه‌گذاری»، از جمله تدوین استراتژی سرمایه‌گذاری، تعیین محدودیت‌های سرمایه‌گذاری، بازه تحمل ریسک، نرخ بازده مورد انتظار و… به طور مشخص برعهده هیات‌های مدیره، مدیریت و کمیته‌های سرمایه‌گذاری (داخلی و خارجی) گذاشته شده است. بدیهی است وجود فضایی غیرشفاف، غیرپاسخگو و بی‌حضور فعال نهادها و تشکل‌های مدنی تاثیرگذار بر فرآیندهای مدیریتی و تصمیم‌گیری در صندوق‌های بازنشستگی طی دهه‌های گذشته سبب ناکارآمدی مدیریتی، در برخی موارد فساد گسترده و در نهایت بحران مالی فعلی برخی از صندوق‌ها شده است.
قوانین و مقررات بالادستی
سومین عامل تاثیرگذار بر شرایط عمومی صندوق‌های بازنشستگی را می‌توان به تاثیرپذیری آنها از فضای قانون‌گذاری کشور به طور عام و قوانین مربوط با صندوق‌های بیمه و بازنشستگی به‌طور خاص، نسبت داد. نظام‌های بازنشستگی به عنوان سیستم‌هایی پویا که تاثیر و تاثر بسیاری با محیط پیرامونی خود دارند، می‌بایست همواره از منظر شاخص‌های پایداری (مالی) مورد آزمون قرار گیرد تا هرگونه عامل بیرونی و یا درونی در این سیستم، که پایداری آن‌ها را با اختلال مواجه می‌کند، شناسایی شوند. از این حیث قوانین و مقررات مصوب به عنوان عوامل عمدتاً بیرونی می‌توانند به طور مستقیم و یا غیرمستقیم بر کارکرد صندوق‌ها تاثیرگذار باشند.
تجربه قانون‌گذاری در طول دهه‌های گذشته به روشنی نشان می‌دهد که نهادهای سیاست‌گذار، تصمیم‌گیر، قانون‌گذار و مجریان کشور بدون توجه به آثار مالی تبعی همواره اقدام به پیگیری و تصویب قوانین و مقرراتی کرده‌اند که عمدتاً مغایر با اصل پایداری صندوق‌ها در بلندمدت بوده‌اند. قوانین و مقرراتی چون بازنشستگی‌های پیش‌ازموعد، اعطای سنوات تشویقی به گروه‌ها و افراد خاص، مبنای تعیین مستمری بازنشستگی، سن بازنشستگی، مستمری بازماندگان بازنشستگان متوفی و… از جمله مواردی هستند که امروزه به عاملی برای انحراف و کژکارکردی صندوق‌های بازنشستگی تبدیل شده‌اند. به عنوان مثال، چهار قانون نظام هماهنگ حقوق بازنشستگی مصوب سال ۱۳۷۴، مواد ۱۵ و ۱۶ قانون نظام هماهنگ پرداخت حقوق کارکنان دولت مصوب ۱۳۷۰، تغییر مبنای محاسبه اولین حقوق بازنشستگی از معدل سه سال آخر اشتغال به معدل دو سال مصوب ۱۳۷۹ و بازنشستگی پیش‌ازموعد کارکنان دولت مصوب ۱۳۸۶ با بار مالی ۴۸۸ هزار میلیارد تومان (به قیمت‌های سال ۱۳۹۴) بیشترین تاثیر را بر حجم تکالیف و تعهدات مالی صندوق بازنشستگی کشوری داشته است. این رقم معادل ۱۵ برابر حجم تعهدات مالی (مستمری بازنشستگان تحت پوشش) این صندوق در سال ۱۳۹۶ است.
مداخلات سیاسی و حاکمیتی
دست آخر می‌توان در یک چارچوب تحلیلی اقتصاد سیاسی به نقش و حضور پررنگ گروه‌های ذینفع در فرآیندهای تصمیم‌سازی و تصویب قوانینی مشابه قوانین بند پیشین اشاره کرد. بدیهی است که برخی از چنین دخالت‌هایی از سرخیرخواهی و برخی دیگر با هدف پیگیری منافع شخصی و یا گروهی انجام گرفته و می‌گیرد. از دو منظر می‌توان به کارکرد مهم این مداخلات پرداخت؛ نخست، کارکرد آن در جلب‌نظر و آرای مشترکان صندوق‌های بازنشستگی (بیمه‌پردازان و مستمری‌بگیران) در موسم انتخابات و دوم، انتفاع شخصی و یا صنفی گروه‌های ذینفع از تصویب و یا لغو برخی قوانین حاکم بر صندوق‌ها در زمان بازنشستگی. تالی ناگزیر این مداخلات، از یک سو، حاکم شدن اصل نفع شخصی و یا گروهی بر صندوق‌هایی است که بنابر ماهیت اَمانی و بین نسلی‌شان، می‌بایست از اصول فراگیر و عادلانه بودن برخوردار باشند و از سوی دیگر پایداری بلندمدت آنها را قربانی منافع کوتاه‌مدت گروه یا صنفی خاص می‌کند.

(منتشر شده در ویژه نامه روزنامه هفت صبح درباره صندوق های بازنشسگی)