اصلاحات با کدام رویکرد؟

تک نگاری

سمانه گلاب

کارشناس موسسه راهبردی بازنشستگی صبا

بحران صندوق‌های بازنشستگی؛ واژه‌ای که در یکی، دو سال گذشته به کرات از زبان مقامات مسئول در کشور شنیده شده و حتی در جلسه رای اعتماد به وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی یک از کلیدواژه‌های نقد یا حمایت از وزیر پیشنهادی بود‌ اما منظور از این بحران چیست و چه ابعادی دارد؟ در ساده‌ترین تعریف، بحران صندوق‌های بازنشستگی را می‌توان از بین رفتن پایداری مالی صندوق‌ها و کسری آنها برای پرداخت تعهدات خود دانست. با این تعریف صندوق فولاد، صندوق بازنشستگی کشوری و صندوق بازنشستگی نیروهای مسلح هر سه در مرحله بحرانی هستند و بدون کمک دولت قادر به پرداخت حقوق بازنشستگان خود نخواهند بود. وابستگی این صندوق‌ها به بودجه دولت که سال به سال نیز افزایش می‌یابد سبب شده راه‌های اصلاح سیستم در دستور کار و بررسی دولت قرار بگیرد‌ اما این اصلاحات باید چه سمت ‌و سویی داشته باشد و چه اهدافی را مد نظر قرار گیرد؟ پاسخ به این پرسش (که در تعیین راهکارهای اصلاحی در سیستم بازنشستگی بسیار حیاتی خواهد بود) وابسته به پرسش دیگری است؛ اینکه ما چه تعریفی از وظایف و اهداف صندوق‌های بازنشستگی داریم.
اگر ما تنها هدف صندوق‌های بازنشستگی را پرداخت مستمری به بازنشستگان و حفظ پایداری مالی در این مسیر بدانیم، هر روشی که بتواند ما را به این هدف نزدیک کند به ‌عنوان راهکار اصلاحی قابل قبول خواهد بود اما اگر صندوق‌های بازنشستگی را جزئی از نظام رفاه و تأمین اجتماعی کشور بدانیم آنگاه در هر تغییر اصلاحی اهداف اجتماعی نیز باید در نظر گرفته شوند. سازمان بین‌المللی کار که به نوعی رویکرد دوم را به صندوق‌های بازنشستگی دارد در توصیه‌نامه‌های خود ۱۰ اصل راهنمای تأمین اجتماعی را مشخص کرده و تأکید دارد هر اصلاحی در سیستم‌های مرتبط با تأمین اجتماعی باید با این اصول مطابقت داده شوند. این ۱۰ اصل که به تأیید انجمن بین‌المللی تأمین اجتماعی نیز رسیده است، عبارت‌اند از: گفت‌و‌گوی اجتماعی، پوشش همگانی، رفتار برابر، همبستگی اجتماعی، برابری جنسیتی، کفایت مزایا، کارایی و مقرون به صرفه بودن هزینه‌های اداری، مشارکت اجتماعی در اداره امور، نقش دولت و نظارت و در نهایت ثبات مالی. همانطور که مشخص است ثبات مالی تنها یکی از ۱۰ اصل تأمین اجتماعی در ارزیابی سیستم‌های مرتبط با تأمین اجتماعی است و نمی‌توان تمام اهداف تأمین اجتماعی و به تبع آن صندوق‌های بازنشستگی به‌عنوان بخشی از نظام تأمین اجتماعی را به هدف پایداری مالی تقلیل داد. توجه به این واقعیت زمانی بیشتر اهمیت می‌یابد که تجربه اصلاحات را در کشورهایی بررسی کنیم که با محوریت هدف تأمین پایداری مالی و افزایش کارایی تغییراتی را در ساختار نظام بازنشستگی خود به اجرا درآوردند و دیگر اهداف نظام تأمین اجتماعی را یا در نظر نگرفتند یا در درجه پایین‌تری از اهمیت قرار دادند.

شیلی نمونه بارز و پیشگام این شکل از اصلاحات است. در این کشور و پس از کودتای پینوشه و به دنبال اجرای سیاست‌های اقتصادی مبتنی بر بازار آزاد، سیستم بازنشستگی تغییرات اساسی داشت و از یک سیستم با مزایای تعیین شده (DB) که توسط دولت پشتیبانی می‌شد به سیستمی با حق بیمه معین (DC) که مدیریت آن را بخش خصوصی به عهده می‌گرفت، تغییر کرد. هدف از این اصلاحات آنطور که بیان می‌شد تقویت ارتباط و توازن بین حق‌بیمه‌ها و سطح مزایای بازنشستگی، بهبود کارایی در مدیریت حساب‌ها و نرخ بالاتر بازده سرمایه بود. مانند بسیاری از اصلاحات اقتصادی دیگر که در دهه ۸۰ میلادی‌ در کشورهای در حال توسعه به اجرا درآمد در اصلاحات سیستم بازنشستگی نیز تصریح می‌شد، زمانی که کار از بخش دولتی ناکارآمد به بخش خصوصی چابک منتقل شود بازدهی و کارایی افزایش خواهد یافت و درنهایت کسورپردازان و مستمری‌بگیران هر دو از این افزایش کارایی بهره‌مند می‌شوند. این اصلاحات بعدها در ۲۲ کشور دیگر (۱۲ کشور آمریکای لاتین و ۱۰ کشور اروپای شرقی) به اجرا درآمد اما نتیجه آن چه بود؟ اصلاحات تقریبا در همه موارد شکست خورد و این کشورها در دهه‌های بعدی اصلاحات دیگری را این ‌بار با رویکردی متفاوت با گذشته و در راستای افزایش نقش دولت و تقویت لایه‌های حمایتی به اجرا درآوردند. شیلی سردمدار تغییرات ساختاری و خصوصی‌سازی در نظام بازنشستگی نیز در سال ۲۰۰۸ اصلاحات دوباره سیستم بازنشستگی را در دستور کار قرار داد و در سال ۲۰۱۴ نیز اصلاحات سومی را در پیش گرفت تا از این طریق اثرات مخرب اصلاحات اولیه را کاهش دهد. نگاهی به برخی نتایج حاصل از اصلاحات ساختاری که در سال ۱۹۸۰ به اجرا درآمد، می‌تواند پیامدهای اصلاحات بدون در نظر گرفتن تبعات اجتماعی را مشخص کند. ‌پس از اجرای اصلاحات ساختاری در شیلی سهم افرادی که به صورت اختیاری به نظام بازنشستگی می‌پیوستند کاهش پیدا کرد به طوری که تنها پنج درصد خوداشتغال‌ها به این سیستم کسور می‌پرداختند. سطح پوشش نیروی کار در این کشور که قبل از اصلاحات به ۷۳ درصد می‌رسید، پس از تغییرات ساختاری به شدت کاهش یافت و برای دو دهه در سطح ۵۲ درصد باقی ماند اگرچه اصلاحات بعدی سطح پوشش را افزایش داد اما هنوز این میزان کمتر از سال ۱۹۸۰ است. به همین ترتیب سالمندان کمتری نیز تحت پوشش سیستم بازنشستگی قرار گرفتند و نرخ پوشش از ۷۳ درصد سالمندان به ۶۱ درصد کاهش یافت.

شاخص دیگری که باید در ارزیابی اجرای سیاست‌ها به آن توجه داشت، کفایت مزایاست. در شیلی دولت برای افرادی که حداقل ۲۰ سال حق بیمه پرداخت کرده بودند حداقلی از مزایای بازنشستگی را تأمین می‌کرد اما این میزان تنها ۶۲ درصد حداقل حقوق بود و نظرسنجی‌ها نشان می‌داد کفاف هزینه‌های سالمندان را نمی‌دهد. با این تغییرات نابرابری بین زنان و مردان نیز افزایش یافت چراکه دریافتی مستمری بازنشستگی به سه شاخص اصلی مرتبط می‌شد؛ میزان حق بیمه پرداختی در دوران اشتغال، تعداد سال‌های اشتغال و امید به زندگی بعد از بازنشستگی. از آنجایی که نابرابری در بازار کار به شکل گسترده دیده می‌شد و زنان دستمزد کمتری نسبت به مردان دریافت می‌کردند (و به همین ترتیب حق بیمه کمتری می‌پرداختند) و تعداد سال‌های کمتری در بازار رسمی کار حضور داشتند و از طرف دیگر امید به زندگی پس از بازنشستگی در زنان بیشتر از مردان بود حقوق بازنشستگی زنان کمتر از مردان می‌شد. مطالعات نشان داده است نرخ جایگزینی (نسبت اولین حقوق بازنشستگی به آخرین حقوق زمان اشتغال) برای زنان ۳۵ درصد و برای مردان ۴۶ درصد بود. در زمینه این اصلاحات هیچ گفت‌وگوی اجتماعی وجود نداشت و اصلاحات از بالا به پایین اعمال شد. در کنار این همبستگی اجتماعی که یکی از اهداف مهم در طرح‌های تأمین اجتماعی است، نادیده گرفته شد چرا که ارتباط ۱۰۰ درصد افراد با حساب‌های فردی آنها هرگونه ارتباط بین بیمه‌شدگان در زمان حال و ارتباط بین‌نسلی را از بین می‌برد. نکته مهم اما در اینجاست که اصلاحات ساختاری در شیلی نه تنها به اهداف اجتماعی بی‌توجه بود بلکه اهداف اقتصادی که برای آن برنامه‌ریزی شده بود نیز محقق نشد. رقابت بین شرکت‌های بیمه که منشا کارایی به شمار می‌رفت وجود نداشت و تنها پنج شرکت در این حوزه باقی ماندند و ۸۶ درصد بیمه‌شدگان در سه شرکت بزرگ تجمیع شده بودند. هزینه‌های اداری نه‌تنها کاهش نیافت بلکه از ۲٫۴۴ درصد نرخ دستمزد به ۲٫۶۸ درصد افزایش پیدا کرد. این اصلاحات علاوه بر این هزینه بالایی را به دولت تحمیل کرد به طوری ‌که این هزینه‌ها در اوج خود به ۷٫۶ درصد از تولید ناخالص داخلی رسید و در سال ۲۰۰۸ یعنی سه دهه بعد از اصلاحات هنوز در سطح پنج درصد تولید ناخالص داخلی باقی مانده بود.
نرخ بازده سرمایه‌گذاری هم از ۲۰٫۶ درصد به ۸٫۸ درصد کاهش یافت. به عبارت دیگر این اصلاحات هم هزینه‌های بالایی را برای جامعه به بار آورد و هم دولت را متحمل هزینه کرد. این پیامدها تنها مربوط به شیلی نبود بلکه سایر کشورهای در حال توسعه نیز که این شکل از اصلاحات دفعی، بدون برنامه و گفت‌وگوی قبلی و با تغییر کامل ساختار را پیاده کردند با این پیامدها روبه‌رو شدند. مرور این تجربه‌ها و ریشه‌یابی علت شکست یا موفقیت اصلاحات تجربه شده در دنیا در شرایطی که کشور ما ناگزیر از انجام اصلاحات است، امری حیاتی‌ست؛ امروز ما باید از تمام تجاربی که دیگران پشت سر گذاشته‌اند درس بیاموزیم چرا که فرصتی برای تکرار این تجارب نخواهیم داشت.

(منتشر شده در ویژه نامه روزنامه هفت صبح درباره صندوق های بازنشستگی)

بازدید اپلیکیشن 116 , بازدید سایت 1

نظرات کاربران

پاسخ دهید

توجه: برای ارسال کامنت باید ابتدا از طریق اپلیکیشن ۷صبح ثبت نام کرده باشید و سپس با اکانت ثبت شده به سایت وارد شوید.