سیاست خارجی به استان‌ها می‌رود
محسن پاک‌آیین: دیپلماسی استانی اگر با هماهنگی دقیق میان بخش‌های مختلف اجرایی شود، می‌تواند در خدمت سیاست خارجی و منافع ملی قرار گیرد
هفت صبح، حسین فاطمی| در ادامه سلسله نشست‌های «دیپلماسی استانی» وزارت امور خارجه، سید‌عباس عراقچی، وزیر امور خارجه، چهارشنبه هفتم آبان‌ماه به استان آذربایجان شرقی سفر کرد تا سومین نشست منطقه‌ای دیپلماسی استانی در تبریز برگزار شود. این نشست پس از شیراز و مشهد، اکنون در شمال‌غرب ایران و در استانی برگزار می‌شود که هم‌جواری تاریخی و فرهنگی آن با جمهوری آذربایجان و ارمنستان و حساسیت معادلات قفقاز جنوبی، جایگاه ویژه‌ای در روابط همسایگی کشور دارد.
وحید جلال‌زاده، معاون کنسولی، پارلمانی و ایرانیان وزارت خارجه، در شبکه اجتماعی ایکس با انتشار پیامی از این سفر خبر داد و نوشت: «اگر سیاست خارجی را ادامه سیاست داخلی بدانیم و به‌دنبال سیاست همسایگی برای ساختن ایران قوی باشیم، در آن صورت باید دیپلماسی استانی وزارت امور خارجه در دوره جدید را یک راهبرد خلاقانه، هوشمندانه و مبتنی بر واقعیت‌های حال حاضر کشور دانست.» او افزود «روز چهارشنبه به همراه وزیر خارجه راهی آذربایجان شرقی خواهد شد.»
این توییت معاون عراقچی را باید نشانه‌ای از تلاش دستگاه سیاست خارجی برای پیوند زدن سطح ملی تصمیم‌سازی به ظرفیت‌های محلی و منطقه‌ای دانست؛ تلاشی که وزارت امور خارجه در دولت کنونی آن را «دیپلماسی استانی» نام گذاشته است. نخستین نشست این طرح، اردیبهشت‌ماه ۱۴۰۴ در شیراز برگزار شد؛ نشستی که بر ظرفیت‌های فرهنگی، تاریخی و گردشگری استان فارس تمرکز داشت و با حضور دیپلمات‌ها، مسئولان محلی و سفرای ایران در کشورهای حوزه خلیج فارس، راهی تازه برای پیوند اقتصاد محلی و سیاست خارجی گشود.
دیپلماسی استانی؛ چیستی، چرایی و اهداف اعلامی
مفهوم «دیپلماسی استانی» در ادبیات رسمی وزارت امور خارجه، پاسخی به نیاز ایران برای تنوع‌بخشی به مسیرهای تعامل خارجی و بهره‌گیری از ظرفیت‌های بومی برای تحقق دیپلماسی اقتصادی و فرهنگی تعریف شده است. در سال‌های اخیر، تحولات منطقه‌ای، فشار تحریم‌ها و ضرورت فعال‌سازی مرزها به‌عنوان فرصت‌های اقتصادی، دولت را به سمت ایده‌ای سوق داده که در آن، استانداران، اتاق‌های بازرگانی، نخبگان محلی و دانشگاه‌ها به مکمل‌های میدانی وزارت امور خارجه بدل می‌شوند و از امسال هم وارد فاز اجرایی شد.
این سیاست براساس بیانیه‌های رسمی، سه هدف اصلی را دنبال می‌کند؛ نخستین هدف ناظر بر تمرکززدایی از سیاست خارجی و افزایش نقش استان‌ها در تعاملات اقتصادی و فرهنگی با کشورهای همسایه است. در هدف دوم، بر توسعه همکاری‌های منطقه‌ای با محوریت اشتراکات قومی، زبانی و تاریخی استان‌های مرزی و کشورهای مجاور تاکید شده و هدف آخر هم شامل ایجاد پیوند میان دیپلماسی و توسعه محلی است به‌گونه‌ای که صادرات، گردشگری، سرمایه‌گذاری و تبادلات فرهنگی در سطح استان‌ها تسهیل شود.
در این چارچوب هر استان به‌مثابه یک «گره دیپلماتیک» در شبکه روابط خارجی تعریف می‌شود؛ به عنوان نمونه، مشهد با موقعیت مرزی و مذهبی‌اش می‌تواند محور تعامل با افغانستان و آسیای مرکزی باشد، شیراز با عراق و کشورهای عربی و تبریز با قفقاز جنوبی و ترکیه. به باور حامیان این رویکرد، در جهان شبکه‌ای و غیرمتمرکز امروز، دیپلماسی تنها در پایتخت‌ها رقم نمی‌خورد، بلکه در شهرها، بازارها و نهادهای محلی شکل می‌گیرد. آنان می‌گویند این طرح می‌تواند چرخ سیاست خارجی را از مدار رسمی و بوروکراتیک خارج کرده و به بدنه اقتصادی و اجتماعی کشور پیوند بزند.
دیپلماسی استانی تهدیدی برای تمامیت ارضی؟
در کنار تحلیل‌های مثبت و نگاه توسعه‌محور، طیفی از منتقدان با تردید به «دیپلماسی استانی» می‌نگرند. مخالفان این رویکرد تازه وزارت خارجه، آن را بیشتر «سیاستی نمایشی» یا در خوش‌بینانه‌ترین حالت، «تجربه‌ای خام» برای آزمودن نقش استان‌ها در سیاست خارجی می‌دانند. این طیف هشدار می‌دهند که اگر مرز مسئولیت‌ها مشخص نباشد، ممکن است مرزهای حاکمیتی در تصمیم‌گیری سیاست خارجی تضعیف شود.
بر این اساس، دیپلماسی استانی صرفا یک حاشیه‌سازی بر مبنای یک ایده مبهم، گنگ و حتی مخاطره‌آمیز برای امنیت ملی است. چون هرچند این سیاست در ظاهر بر تقویت روابط اقتصادی و همسایگی تأکید دارد اما در کشوری مانند ایران که ساختار متمرکز و واحد دارد، هرگونه واگذاری نقش‌های دیپلماتیک به سطوح محلی می‌تواند خطرناک باشد.
از منظر منتقدان، در کشورهای فدرال نیز سیاست خارجی و دفاع ملی اموری هستند که به‌طور کامل در انحصار دولت مرکزی‌اند. حتی دولت‌های ایالتی در این کشورها حق ورود به مذاکرات و توافق‌های خارجی را ندارند. حال، در ایرانِ واحد، چگونه می‌توان انتظار داشت که استان‌ها بدون خطر موازی‌کاری یا تداخل حاکمیتی، در دیپلماسی نقش‌آفرین باشند؟
طرحی که مرزها را به کانون‌های فعال تجارت و دیپلماسی بدل می‌کند، در عین حال می‌تواند زمینه‌ساز حساسیت‌های ژئوپلیتیکی شود. در استان‌هایی که پیوندهای قومی، زبانی و مذهبی عمیقی با آن‌سوی مرز دارند، مانند آذربایجان شرقی، کردستان، خوزستان یا سیستان‌و‌بلوچستان هرگونه تعامل گسترده با همسایگان، در صورت نبود نظارت دقیق، ممکن است به نفوذ فرهنگی یا سیاسی بیگانگان منجر شود.
سابقه تاریخی ایران نشان داده که همواره برخی دولت‌ها در همسایگی کشور، از پیوندهای قومی و فرهنگی برای نفوذ در مناطق مرزی استفاده کرده‌اند. اشاره آنان به فعالیت‌های ترکیه و جمهوری آذربایجان در مناطق آذری‌نشین، تحرکات تبلیغاتی برخی کشورهای عربی در خوزستان و حتی پروژه‌های نرم‌افزاری و رسانه‌ای اسرائیل در مناطق مرزی است. از این منظر، هرچند «دیپلماسی استانی» می‌کوشد روابط خارجی را مردمی‌تر و اقتصادی‌تر کند اما بدون تعریف دقیق چارچوب‌های حقوقی و امنیتی، می‌تواند به شکاف در انسجام ملی و تضعیف اقتدار دولت مرکزی بینجامد.
برخی کارشناسان پیشنهاد می‌کنند که برای پیشگیری از این خطرات، وزارت خارجه باید دستورالعمل مشخصی تدوین کند که در آن، نقش استانداران، فرمانداران و اتاق‌های بازرگانی به‌وضوح تعیین شود و همه فعالیت‌ها تحت نظارت مستقیم نهادهای مرکزی صورت گیرد. در مقابل، حامیان طرح می‌گویند نگرانی‌ها قابل فهم اما اغراق‌آمیز است. آنان تأکید دارند که این برنامه به معنای واگذاری اختیار سیاست خارجی به استان‌ها نیست، بلکه صرفاً ایجاد پل ارتباطی میان ظرفیت‌های محلی و سیاست کلان ملی است.
اراده‌ای برای فعال‌سازی ظرفیت‌های محلی
در تحلیل مزایا و معایب، دیپلماسی استانی، محسن پاک‌آیین طی گفت‌وگو با هفت‌صبح از منظر کلان با این ایده موافق است اما همزمان ملاحظات و پیش‌شرط‌های خود را هم مطرح می‌کند. سفیر سابق ایران در جمهوری آذربایجان با اشاره به طرح «دیپلماسی استانی»، اساسا آن را اقدامی مؤثر و مفید در راستای بهره‌گیری از ظرفیت‌های اقتصادی و فرهنگی استان‌ها به‌ویژه در مناطق مرزی دانست و تأکید کرد که «این ایده، اگر با هماهنگی دقیق میان بخش‌های مختلف اجرایی شود، می‌تواند در خدمت سیاست خارجی و منافع ملی قرار گیرد». البته به گفته این تحلیلگر ارشد حوزه سیاست خارجی و فارغ از حواشی و انتقادت مطرح شده، «دیپلماسی استانی موضوع تازه‌ای نیست و در دولت‌های پیشین نیز نمونه‌هایی از آن وجود داشته است.»
به باور این دیپلمات پیشین کشورمان «تجربه استان‌های مرزی ایران به‌ویژه در شمال و شمال‌غرب کشور نشان می‌دهد که استفاده از ظرفیت‌های جغرافیایی و انسانی استان‌ها، به‌ویژه در مراودات تجاری، گردشگری و خدمات فنی و مهندسی، می‌تواند حلقه مکملی برای دیپلماسی اقتصادی باشد که در دولت‌های قبلی با تعابیر دیگری پیگیری شد و اکنون در قالب منسجم‌تری به نام دیپلماسی استانی بروز و ظهور پیدا کرده است.»
سفیر سابق ایران در ازبکستان با اشاره به تجربه‌های شخصی خود در دوران مأموریت در باکو، یادآور شد که «جمهوری آذربایجان از طریق زمین با استان‌های اردبیل و آذربایجان‌های شرقی و غربی و از طریق دریا با گیلان، مازندران و گلستان در ارتباط است». لذا از منظر پاک‌آیین، «تقویت همکاری‌های استانی با کشورهای همجوار شمالی، نه‌تنها ظرفیت بالقوه‌ای برای تجارت و گردشگری است، بلکه در صورت مدیریت درست، به تحکیم پیوندهای فرهنگی و انسانی نیز می‌انجامد.»
وی متذکر شد که «سفر وزیر امور خارجه به استان‌های مرزی در قالب دیپلماسی استانی نشانه‌ای از وجود اراده برای فعال‌سازی این ظرفیت‌هاست اما تحقق کامل آن مستلزم هماهنگی داخلی میان دستگاه‌های استانی، بخش خصوصی و اتاق‌های بازرگانی است.»
سفیر سابق ایران در تایلند با ذکر نمونه‌ای از تجربه گردشگری سلامت در استان‌های غربی کشور به هفت‌صبح می‌گوید: «در سال‌های گذشته کردستان و کرمانشاه به‌دلیل نزدیکی جغرافیایی و فرهنگی با عراق، به مراکز مهمی برای پذیرش بیماران عراقی تبدیل شدند اما نبود هماهنگی میان نهادهای استانی، ضعف نظارت بر تعرفه‌ها و خدمات بیمارستانی و مشکلات حمل‌ونقل باعث شد که این ظرفیت در ادامه تضعیف شود».
دیپلمات اسبق کشورمان تأکید کرد که «برای موفقیت دیپلماسی استانی، هم‌افزایی میان نهادهای محلی و بخش خصوصی حیاتی است، چراکه هیچ طرحی بدون مشارکت واقعی استان‌ها در حوزه گردشگری، تجارت و خدمات نمی‌تواند به ثمر برسد.»
تحلیلگر ارشد مسائل بین‌الملل در ادامه به ضرورت بازگشایی کامل مرزهای ایران با جمهوری آذربایجان ورود و تصریح کرد که «در حال حاضر مرز برای تردد خودروهای سنگین و تریلی‌ها با آذربایجان باز است اما برای عبور مسافران همچنان بسته مانده و این محدودیت از زمان شیوع کرونا تاکنون ادامه دارد.»
به گفته پاک‌آیین و در یک اولویت‌بندی برای دیپلماسی استانی باید به فکر تحقق ضرورت‌ها بود» و به‌زعم وی، «بازگشایی مرز برای سفرهای انسانی یک ضرور فوری است که نه‌تنها در جهت گسترش روابط مردمی، بلکه در تقویت اعتماد متقابل میان دو کشور ایران و جمهور آذربایجان اهمیت دارد.»
البته سفیر پیشین ایران در زامیبیا افزود که «در دیدارهای اخیر میان مقامات تهران و باکو، گفت‌وگوهایی برای رفع این محدودیت‌ها انجام شده و مقامات آذری نیز وعده‌هایی در این زمینه داده‌اند.»
مفسر ارشد حوزه سیاست خارجی در بخش دیگری از سخنان خود به یک ضرورت و پیش‌شرط دیگر هم اشاره و تأکید کرد که «روابط استانی نباید تنها محدود به یک منطقه خاص و استان‌های هم‌مرز با کشورهای همسایه باشد، بلکه تمام استان‌های کشور و استان‌های مرکزی‌تر و داخلی‌تر ایران هم در این فرآیند مشارکت داشته باشند».
پاک‌آیین با تأکید بر اینکه «دیپلماسی استانی، در صورت تعریف دقیق نقش‌ها و نظارت مرکزی، نه‌تنها تهدیدی برای تمامیت ارضی نیست بلکه می‌تواند به تحکیم منافع ملی بینجامد»، به یک ضرور مهم دیگر ورود و خاطرنشان کرد که «لازم است حدود اختیارات استانداران، فرمانداران و اتاق‌های بازرگانی مشخص شود تا از هرگونه موازی‌کاری یا برداشت نادرست جلوگیری شود.»
به باور دیپلمات اسبق کشورمان، «دیپلماسی استانی باید مکمل سیاست خارجی باشد، نه جایگزین آن؛ و تنها در چنین صورتی است که می‌تواند به ابزاری کارآمد برای توسعه اقتصادی و ارتقای روابط منطقه‌ای ایران تبدیل شود.»
