هفت صبح، کاوه پرتو| سخنان مسعود پزشکیان در بیرجند و تاکید رئیسجمهور بر لزوم تمرکززدایی و واگذاری تدریجی اختیارات به استانها، در ظاهر با ادبیات اصلاح ساختار اداری و افزایش کارآمدی همخوانی دارد؛ مفهومی که سالهاست در ادبیات حکمرانی مطرح میشود. با این حال، طرح این گزاره در مقطع کنونی، بیش از آنکه یک برنامه منسجم اصلاحی تلقی شود، شائبه «فرار رو به جلو» را تقویت میکند. دولت چهاردهم در حدود یکسالونیم فعالیت خود با مجموعهای از بنبستها در حوزههای اقتصادی، مدیریتی و اجتماعی روبهرو شده و اکنون برجستهسازی تمرکززدایی میتواند تلاشی برای جابهجایی کانون انتقادات به سطوح خُردتر باشد.
واقعیت آن است که تمرکززدایی، اگر قرار باشد اثربخشی خود را نشان دهد، نیازمند پیششرطهای حقوقی، نهادی و مالی مشخص است. در ساختار کنونی، بسیاری از قوانین بالادستی و سیاستهای کلان نظام، همچنان بر تمرکز تصمیمگیری در سطح ملی تأکید دارند و اختیارات استانها عمدتا محدود، مشروط و وابسته به مرکز است. در چنین شرایطی، واگذاری مسئولیت بدون انتقال واقعی منابع، ابزار و اختیار، نهتنها به افزایش کارآمدی منجر نمیشود، بلکه میتواند به سردرگمی مدیریتی و تعمیق شکاف میان مرکز و استانها بینجامد.
از این منظر، تمرکززدایی مطرحشده از سوی رئیسجمهور، بیشتر شبیه انتقال بار ناکارآمدی از دولت مرکزی به مدیران استانی است. وقتی سیاستها در سطح ملی تدوین میشود، اما اجرای آن به استانها سپرده میشود، دولت میتواند در صورت ناکامی، مسئولیت را متوجه سطوح پایینتر کند. این رویکرد، بهجای اصلاح ساختار، نوعی تقسیم مسئولیت برای کاهش فشار سیاسی است.
لذا تمرکززدایی واقعی نه یک شعار، بلکه یک پروژه بلندمدت حکمرانی است که بدون بازنگری در قوانین، نظام بودجهریزی و نسبت دولت مرکزی با استانها محقق نمیشود. در غیر این صورت، این سیاست بیش از آنکه راهحل باشد، به ابزاری برای مدیریت انتقادات و شریککردن استانها در ناکامیهای دولت تبدیل خواهد شد.
از تفویض غیرشفاف اختیار تا فروپاشی انسجام مدیریتی
حتی اگر از تعارض ایده تمرکززدایی با قوانین بالادستی و سیاستهای کلی نظام عبور کنیم، این رویکرد در شکل فعلی با دو آفت جدی و بنیادین مواجه است که میتواند پیامدهای پرهزینهای برای نظام حکمرانی کشور داشته باشد. نخست، خطر «جزیرهای شدن» مدیریت است. واگذاری اختیارات بدون چارچوب واحد، نظام هماهنگ و سازوکار پاسخگویی مشخص، بهتدریج هر استان را به یک واحد تصمیمگیر مستقل با رویهها و اولویتهای متفاوت تبدیل میکند.
چنین وضعیتی، نهتنها انسجام سیاستگذاری ملی را تضعیف میکند، بلکه اجرای سیاستهای کلان را نیز با اختلال جدی روبهرو میسازد. آفت دوم، تعدد و تکثر مراکز تصمیمگیری است. افزایش مراکز تصمیمساز در سطوح محلی، در غیاب یک مرکزیت مقتدر و شفاف، به تشتت مدیریتی منجر میشود؛ وضعیتی که در آن تصمیمها یا متناقضاند یا بهدلیل تعارض منافع و نبود مرجع نهایی، عملاً اجرا نمیشوند. تجربههای پیشین نشان داده است که چنین پراکندگیای، هزینههای اداری را افزایش داده و مسئولیتگریزی را تشدید میکند.
در این میان، طرح پررنگ تمرکززدایی ناخواسته زمینهساز طرح مباحثی چون فدرالیسم یا فدرالیزه شدن استانها نیز میشود؛ مفاهیمی که با ساختار سیاسی و حقوقی ایران همخوانی ندارد و میتواند حساسیتهای امنیتی و هویتی ایجاد کند. از این رو، تمرکززدایی بدون ملاحظات نهادی و امنیتی، بیش از آنکه راهحل باشد، بالقوه به مسئلهای جدید تبدیل خواهد شد. دو آفت «جزیرهای شدن مدیریت» و «فدرالیزه کردن کشور» زمانی تشدید میشود که مفهوم تمرکززدایی بدون تعریف دقیق و شفاف مطرح شود.
هنگامی که رئیسجمهور از واگذاری اختیارات سخن میگوید، انتظار میرود بهروشنی مشخص کند منظور دولت کدام حوزههاست؛ آیا تفویض اختیار در حوزه مالی و بودجهای است، یا صرفا اداری و اجرایی؟ آیا استانها قرار است در سیاستگذاری نقش داشته باشند یا فقط مجری تصمیمات مرکز باشند؟
ابهام در این سطوح، زمینه تفسیرهای متفاوت و حتی متعارض را فراهم میکند. از سوی دیگر، مشخص نبودن حدود و سقف اختیارات واگذارشده، خطر بروز تعارض میان مرکز و استانها را افزایش میدهد و میتواند به تضعیف انسجام مدیریتی منجر شود. تمرکززدایی بدون نقشه راه، نهتنها کارآمدی را افزایش نمیدهد، بلکه به آشفتگی تصمیمگیری و مسئولیتگریزی در سطوح مختلف دامن میزند و عدم پاسخگویی از سطح کلان تا سطوح خرد را به دنبال دارد.
جابهجایی مسئله یا پاسخ به مطالبه؟
فراتر از تعارضهای حقوقی و مدیریتیِ تمرکززدایی، یک پرسش بنیادین مطرح میشود که آیا طرح چنین مباحثی با واقعیتهای عینی و اولویتهای فوری کشور همخوانی دارد؟ جامعه امروز ایران بیش از هر چیز با بحرانهای عمیق اقتصادی و معیشتی مواجه است؛ بحرانهایی که مستقیماً بر زندگی روزمره مردم اثر گذاشته و به مهمترین مطالبه عمومی تبدیل شده است. در چنین شرایطی، تمرکز افکار عمومی نه بر ساختارهای اداری، بلکه بر تورم، بیکاری، کاهش قدرت خرید و نااطمینانی اقتصادی است.
از این منظر، طرح پررنگ تمرکززدایی و واگذاری اختیارات به استانها، بدون ارائه راهحلهای ملموس برای مشکلات معیشتی، بیشتر شبیه جابهجایی صورتمسئله است تا پاسخ به مطالبات واقعی جامعه. همان طور که در آغاز گفته شد به نظر میرسد دولت چهاردهم در سایه نبود بودجه و امکانات مالی لازم و به ناچار، ذیل برجستهسازی این کلیدواژهها، میکوشد بخشی از بار انتقادات و فشارهای اجتماعی را به سطوح پایینتر مدیریت منتقل کند و نوعی «شراکت در مسئولیت» یا حتی «شریکسازی در ناکارآمدی» ایجاد کند.
اما تجربه نشان میدهد که افکار عمومی، میان مسئولیتهای کلان و اجرایی تمایز قائل است. اگر مشکلات اقتصادی تداوم یابد یا تشدید شود، واگذاری اختیارات نهتنها از شدت مطالبهگری نمیکاهد، بلکه میتواند آن را گستردهتر و چندلایهتر کند؛ بهگونهای که هم دولت مرکزی و هم مدیران استانی همزمان در معرض انتقاد قرار گیرند. در نهایت، بدون حل مسائل بنیادین اقتصاد و معیشت، هرگونه تغییر در سازوکارهای اداری، بیش از آنکه آرامش سیاسی ایجاد کند، به افزایش پرسشها درباره کارآمدی کلی نظام تصمیمگیری منجر خواهد شد.
جواد شرفخانی: نقد اساسی بر رویکرد کلی تمرکززدایی در مکانیسم اجرا نهفته است، نه در اهداف اعلامشده آن
در بررسی عمیق آنچه پزشکیان مطرح کرده، جواد شرفخانی طی گفتوگو با هفتصبح ابتدا گفت: «اظهارات اخیر ریاست محترم جمهوری مبنی بر ضرورت تمرکززدایی اداری و واگذاری اختیارات به استانها، نقطهعطف مهمی در بحث اصلاح ساختار دولت محسوب میشود. ایده آزادسازی قفلهای بروکراسی متمرکز و پیچیده برای دستیابی به چابکی بیشتر دولت و پاسخگویی سریعتر به نیازهای منطقهای، ذاتاً جذاب است؛ اما اجرای این سیاست بدون در نظر گرفتن ساختارهای مدیریتی، اقتصادی و سیاسی کشور، میتواند به جای گرهگشایی، چالشهای جدیدی برسر راه مردم قرار دهد.»
از دید وی، «این موضوع میتواند در حکم یک تغییر پارادایم بنیادین در نظام حکمرانی باشد اما اگر واگذاریها فاقد شاخص و زمانبندی مشخص باشند، خود در مسیر کندی قرار میگیرند که بسیاری از اصلاحات ساختاری در ایران به آن دچار شدهاند. وعدههای کلی، وقتی در قالب زبان دیوانسالارانه بیان میشوند، بیش از آنکه امیدآفرین باشند، به طولانی شدن مدت زمان انتظار و اتلاف وقت میانجامند.» عضو شورای مرکزی حزب مردمسالاری ادامه میدهد که «اصلیترین استدلال در حمایت از طرحهای تمرکززدایی، کاهش زمان و هزینه مبادله محلی (یا همان تردد اعم از فیزیکی و الکترونیک) و افزایش سرعت فرآیندهای اداری است.
در یک سیستم کاملا متمرکز، هر تصمیم کوچک باید از لایههای بیپایان مراکز تصمیمگیری عبور کند که این امر موجب تأخیر، ناکارآمدی و در نهایت نارضایتی شهروندان میشود. تفویض اختیار میتواند تصمیمگیری را به سطوحی منتقل کند که مشکلات را بهتر درک میکنند و این امر به طور بالقوه، چابکی دولت در مقیاس استانی را افزایش میدهد.» البته این مدرس دانشگاه باور دارد که «نقد اساسی بر رویکرد کلی تمرکززدایی در مکانیسم اجرا نهفته است، نه در اهداف اعلامشده آن. مباحث مطروحه در مورد واگذاری اختیارات فعلا فاقد تفکیک لازم میان سه مفهوم کلیدی در حکمرانی حکمرانی از جمله مفاهیم؛ «نمایندگی» به معنای اجرای تصمیمات گرفته شده در مرکز ، «واگذاری» به مفهوم واگذاری مسئولیت همراه با منابع محدود و «انتقال اقتدار» با رویکرد انتقال کامل قدرت تصمیمگیری و منابع مرتبط است.»
به تعبیر این فعال حزبی، «اگر تمرکززدایی صرفا به واگذاری امور اداری و تشکیلاتی محدود شود و قدرت مالی و بودجهای واقعی به استانها منتقل نشود، این اقدام تنها به ایجاد یک بوروکراسی ناکارآمد در سطح محلی میانجامد که علاوه بر موازیکاری با ساختار کلان، همچنان تحت قیومیت مالی مرکز باقی میماند. از سوی دیگر، واگذاری اختیارات در غیاب سازوکارهای نظارتی شفاف و مؤثر، خطر انتقال و سپس ریشهدار شدن فساد در سطح محلی را به همراه دارد؛ زیرا اعمال قدرت و فساد ناشی از آن، از مرکز به شبکههای محلی منتقل شده و در فقدان شفافیت و امکان مطالبهگری عمومی مؤثر، تثبیت میشود.»
از منظر این فعال سیاسی اصلاحطلب، «در شرایط حاضر که فشارهای اقتصادی روز به روز بر طبقات متوسط و ضعیف بیشتر میشود، نکته حیاتی این است که هیچ ارتباط مستقیمی میان تمرکززدایی اداری و حل بزرگترین چالش اقتصادی کشور، یعنی تورم مزمن و ساختاری، وجود ندارد. ریشه اصلی تورم در ایران عمدتا ناشی از مسائل دیپلماتیک، سیاستهای پولی مبتنی بر کسری بودجه قابل توجه دولتها و غیررقابتی بودن ساختار بازارهای کلیدی است که باید در گام اول مورد توجه قرار گیرد.»
در سایه آنچه گفته شد، شرفخانی به هفتصبح میگوید: «تمرکززدایی اداری، هرچند میتواند هزینههای موجود در اقتصاد محلی را کاهش دهد اما تا زمانی که مسائل مربوط به دیپلماسی حل نشود و سیاستهای کلان پولی و مالی کشور و مکانیسمهای کنترل نقدینگی اصلاح نگردد، تأثیر چندانی بر مهار تورم نخواهد داشت. باید حواسمان باشد که تمرکززدایی صرفا ابزار اجرای سیاستها را تغییر میدهد و تأثیر چندانی بر ماهیت سیاستهای کلان اقتصادی کشور ندارد.»
در پایان این فعال حزبی نتیجه میگیرد: «تمرکززدایی اداری یک ضرورت برای حکمرانی مدرن محسوب میشود؛ اما این اقدام باید در شرایط کنونی همراه با اصلاحات عمیق اقتصادی در حوزه تورم، معیشت مردم و رضایتمندی شهروندان صورت پذیرد. این اصلاحات باید در یک بسته جامع شامل مقرراتزدایی عینی، تمرکززدایی مالی و بودجهای و تقویت نهادهای نظارتی ملی و محلی ارائه شود زیرا صرفا جابهجایی مکان اجرای قوانین، بدون تغییر در قدرت تخصیص منابع و سیاستگذاری کلان، نه تنها یک انقلاب ساختاری نیست، بلکه تنها یک جابهجایی اداری خواهد بود که تبعات اجرای آن در کوتاه مدت میتواند بر چالشهای کنونی بیفزاید.»
