هفت صبح| امضای تفاهمنامه میان جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا در شهر اسلامآباد، اگرچه در نگاه نخست، خبری خوشبینانه برای پایان جنگ و در ادامه نیز کاهش تنشها تلقی شد، اما با بررسی حقوقی آن میتوان دریافت که ملاحظات و بلکه مخاطراتی نیز میتواند داشته باشد که در ادامه این گزارش با توجه به بندهای تفاهمنامه سعی میشود خلأهای حقوقی به طور مشخص آن بخشهایی که میتواند برای ایران مخاطرهانگیز باشد را احصا و بررسی کنیم.
موقت و مشروط بودن تفاهمنامه
نکته نخست تفاهمنامه اسلامآباد عمر محدود آن است. ارجاعات مکرر به «توافق نهایی» در بندهای مختلف، به روشنی حاکی از آن است که این سند نه یک قرارداد کامل، بلکه صرفا یک نقشهراه مقدماتی است. به عبارت دقیقتر تعهدات مندرج در آن، تعهداتی دائم نیستند؛ بلکه با انعقاد توافق اصلی، کاربرد خود را از دست میدهند و جای خود را به نظام حقوقی تازهای میدهند. این ویژگی، هرچند از نظر رویههای دیپلماتیک امری رایج است، اما از منظر حقوقی واجد دلالتهای مهمی است که نباید نادیده انگاشته شوند.
از سوی دیگر مفاد تفاهم کنونی تنها در صورتی برای هر یک از طرفین معتبر و الزامآور است که طرف دیگر نیز همزمان و به همان میزان به تعهدات خود عمل کند. به بیان سادهتر، در سناریوی محققنشدن توافق نهایی، ایران تنها در صورتی ملزم به اجرای تعهدات خود خواهد بود که طرف آمریکایی نیز دستکم به طور همزمان، گامهای متناظر را برداشته باشد. در واقع تفاهمنامه منعقده میان ایران و پاکستان هم موقت است و هم مشروط. این دو ویژگی دست طرفین را باز میگذارد تا برای بیاثر کردن تفاهمنامه بتوانند هر وقت که بخواهند خلاف شروط مطرحشده عمل کنند تا طرف مقابل نیز تعهداتش را اجرا نکند و تفاهمنامه به تعبیری کنلمیکن شود.
رفع تحریمها؛ با چه ابزاری، با چه ضمانتی؟
یکی از حساسترین حوزههایی که در این سند به آن پرداخته شده، مسئله تحریمهاست. بر اساس یکی از بندهای کلیدی، طرف آمریکایی متعهد شده که بر اساس جدول زمانی که در توافق نهایی تعیین میشود، به تحریمهای وضعشده علیه ایران پایان دهد. اما این پایاندادن، از حیث حقوقی و عملی، دارای ابهامات جدی است. تفاوت میان «لغو دائم» و «تعلیق موقت» یک شکاف معنایی پیچیده است که بلکه دو سرنوشت کاملا متفاوت را رقم میزند. در حالت تعلیق، هرگونه تنش سیاسی جدید میتواند بهانهای برای بازگشت یکجانبه تحریمها باشد، در حالی که لغو، نیازمند طی تشریفات قانونی پیچیدهتری است و بازگشت آن به سادگی میسر نیست.
همین ایراد در توافق برجام نیز وجود داشت؛ به طوری که وزیر وقت خارجه ایران مدعی بود تحریمها لغو شده است در صورتی که معلق شده بود و چندی پیش هم دیدیم که با فعالکردن مکانیزم ماشه از سوی اروپاییها تمام تحریمهای شورای امنیت سازمان ملل بازگشت. یکی از مسائل مهم هم آن است که لغو یا حتی تعلیق تحریمها صرفا به تحریمهای یکجانبه آمریکا بازمیگردد یا تحریمهای شورای امنیت را نیز شامل میشود و اگر حالت دوم است آمریکا اساسا چهطور میتواند تضمین رفع آنها را بدهد در حالی که این کشور تنها یک عضو از اعضای دائم شورای امنیت است؟
محدودیتهای قانونی در نظام داخلی آمریکا
مسئله دیگر در اجرای مفاد تفاهمنامه محدودیتهای قانونی در نظام داخلی آمریکاست. واقعیت این است که رئیسجمهور این کشور به تنهایی و بدون همراهی کنگره، اختیار لغو همه تحریمهای وضعشده علیه ایران را ندارد و بسیاری از آنها به مصوبات قانونی نیاز دارند. این یک واقعیت حقوقی تغییرناپذیر است که در متن تفاهم هیچ اشارهای به آن نشده است. عملا تعهدی امضا شده که مجری آن، از ابزار کامل برای عملی کردن آن برخوردار نیست و این نقص ساختاری، سایه سنگینی بر چشمانداز توافق نهایی افکنده است و مسئولان مذاکره ایران نیز هیچ توضیحی درباره این موضوع ندادهاند و به نوعی صرفا به حرف دونالد ترامپ اعتماد کردهاند!
ابهامات تفاهمنامه در حوزه هستهای
مسئله دیگر در تفاهمنامه اخیر بحث هستهای ایران است. بر اساس تفاهمنامه «تمامی مسائل هستهای مورد توافق طرفین، از جمله نیازهای هستهای ایران»، در توافق نهایی تعیین خواهد شد. این عبارت، هرچند در بخش ابتدایی خود، بر تعهد ایران به عدم تولید سلاح هستهای تأکید میکند که با موازین بینالمللی و سیاستهای اعلامی کشور هماهنگ است، اما در ادامه، تعیین نیازهای هستهای ایران را به عنوان یک موضوع مذاکراتی با طرف آمریکایی مطرح میکند. در پی این گزاره چنین ابهامی به وجود میآید که آیا علاوه بر مسئله غنیسازی، دیگر نیازهای هستهای ایران و مشخصا در حوزههایی مانند صنعتی، پزشکی و تحقیقاتی قرار است محل چانهزنی قرار بگیرد؟
نحوه نظارت بینالمللی هم همه و همه به گفتوگوهای آینده موکول شده است و باز هم پرسش آن است که مگر نظارت آژانس بینالمللی انرژی اتمی پروتکلی مشخص ندارد و آیا قرار است نظارتهای ویژه و فراقانونی که احیانا آمریکاییها نیز در آن نقش داشته باشند، اِعمال شود؟ در این شرایط تیم مذاکرهکننده ایران با این چالش روبهرو است که چگونه میتواند نیازهای داخلی را از حیطه مذاکره خارج کند، بدون آنکه اصل توافق مخدوش شود.
غیرالزامآور بودن تفاهمنامه برای اسرائیل
موضوع بعدی توقف حملات به لبنان و ایجاد بستری برای ثبات در منطقه عنوان شده است اما آنچه در متن سند در این زمینه آمده، صرفا تعهدی است که بر دوش آمریکا قرار گرفته تا از حملات متحدانش جلوگیری کند. این تعهد، نه یک تعهد حقوقی بلکه بیشتر به یک بیانیه سیاسی شباهت دارد. دلیل این ارزیابی، به قاعدهای شناختهشده در حقوق بینالملل بازمیگردد که میگوید برای الزام یک دولت یا رژیم به رعایت تعهدی، لازم است که آن نهاد به طور کتبی و صریح آن را بپذیرد.
اسرائیل تا این لحظه رسما اعلام کرده است که متعهد به تفاهمنامه میان ایران و آمریکا نیست و اتفاقا بعد از امضای تفاهمنامه بارها و بارها به جنوب لبنان حملاتی مرگبار داشته است؛ بماند آنکه هیچ تضمینی نیست که در آینده این رژیم بار دیگر به ایران هم حمله نکند. از نظر قانونی نیز ترامپ یا هر رئیسجمهور دیگری که در آمریکا روی کار آید نمیتواند اسرائیل را ملزم به رعایت تعهدی دوجانبه میان آمریکا و ایران کند. شاید بتوان گفت این مسئله بزرگترین خلأ تفاهمنامه است که میتواند بزرگترین مخاطرات را هم ایجاد کند.
فقدان مرجع حل اختلاف
تفاهمنامه ایران و آمریکا هم بدون ضمانت اجرای مشخص است و هم مرجع شفافی برای حل اختلافات احتمالی ندارد و پر واضح است که هیچ توافق بینالمللی بدون پیشبینی سازوکاری برای مدیریت اختلافات، نمیتواند پایدار باشد. در سند حاضر و همچنین در ارجاعات آن به توافق نهایی، پاسخی برای این پرسش کلیدی وجود ندارد که در صورت بروز اختلاف در تفسیر یا اجرای تعهدات، به کدام مرجع باید مراجعه کرد. آییننامههای تنظیم توافقات بینالمللی در نظام حقوقی ایران، صراحتا بر لزوم درج روشهایی نظیر مذاکره مستقیم، سازوکارهای مشترک کارشناسی، داوری بیطرف یا ارجاع به محاکم بینالمللی تأکید میکنند که هیچیک از این موارد در تفاهمنامه اخیر دیده نمیشود.
در کنار این، بحث ضمانت اجرا در برابر نقض تعهد، جای خالی دیگری است. راهکارهایی نظیر ایجاد یک مرجع داوری مستقل، یا درج شرط «وجه التزام بینالمللی» که در صورت احراز تخلف، دولت متخلف را ملزم به پرداخت جریمهای قابل توجه کند، میتواند نقش بازدارنده داشته باشد. اما در سند فعلی، اثری از این سازوکارها نیست. این مسئله زمانی از حساسیت بیشتری برخوردار میشود که به سابقه آمریکا در اجرای تعهداتش نگاه میکنیم؛ به ویژه برجام. مسئولان مذاکره توضیح نمیدهند که اگر آمریکا به هر دلیلی بار دیگر بخواهد مفاد تفاهمنامه را زیر پا بگذارد، چه مسئولیتی دارد و چه هزینهای را باید متحمل شود؟
ضرورت توضیح هیئتمذاکره کننده و وزارت خارجه
بر کسی پوشیده نیست که تلاشهای دیپلماتیک هیئت مذاکرهکننده ایرانی قابل تقدیر است و آنها کوشیدند از ابزار مذاکره برای پایان جنگ استفاده کنند و تا حد امکان حقوق ملت ایران را هم در جریان مذاکرات تأمین کنند. اما به نظر میرسد تفاهمنامه اخیر با وجود ابهامات گسترده حقوقیاش میتواند بار دیگر زمینه بدعهدیهای آمریکا را فراهم کند. از طرفی شکل و شیوه مذاکرات و نگارش 14 بندی تفاهمنامه بیش از آنکه آن را شبیه یک معاهده دوجانبه بینالمللی کرده باشد، به یک بیانیه مشترک سیاسی شبیه کرده است. از طرفی جدای از مسائل حقوقی مطرحشده، مشخص نیست برخی مطالبات سیاسی-اقتصادی ایران نیز چگونه محقق میشود؟
به طور مثال در گام اول برای آزاد کردن بخشی از پولهای بلوکهشده ایران در مقام اجرا، دو کشور دچار مشکلات عدیدهای شدهاند یا درباره وعدهای که از سوی آمریکاییها مطرح شده مبنی بر سرمایهگذاری این کشور به همراه متحدان منطقهایاش در ایران، معلوم نیست که با چه سازوکاری رخ خواهد داد و در صورت اجرایی نشدن این وعده ضمانت اجرا چیست؟ مشکل سیاسی دیگر هم آن است که اگر این تفاهمنامه فاقد ضمانت اجرا در نگاه آمریکاییها حربهای برای جنگی دوباره باشد، تکلیف چیست؟ همه اینها باعث شده است که فارغ از نگاههای سیاستزده برخی که تندترین حملات را به تیم مذاکره میکنند، کارشناسان نقدهایی جدی و البته حقوقی و سیاسی نسبت به تفاهمنامه اخیر امضا شده میان ایران و آمریکا وارد کنند که شاید لازم باشد مسئولان مذاکره و مسئولان وزارت خارجه درباره همه این ابهامها توضیح دهند.
